编者按：工业载体需求与土地集约利用之间的矛盾日趋急迫。

       尤其是深圳，全市的产业用地总量仅有上海的四成、苏州的五成，于是率先推出了“工业上楼”的模式。2022年，深圳正式提出“工业上楼”优质厂房空间建设计划，旨在拓展产业发展空间，促进土地集约利用，为全市发展“20+8”产业集群提供空间支撑。

       很快，全国多个城市参考和借鉴深圳做法，包括苏州、杭州、宁波、青岛、天津、合肥等城市都出台落地了规范化的政策以及相应的提案建议。在政策整体引导下，“工业上楼”有望成为未来产业的发展新模式。

       不得不注意的是，虽然“工业上楼”意义重大，但是作为一门新的课题，“工业上楼”也不是简单地一“上”了之，大力发展的同时仍需不断探索和思考。

       南山所产业研究中心从借鉴香港和新加坡“工业上楼”主要经验出发，结合对深圳“工业上楼”的历程与现状实践进行分析，进一步探讨深圳未来发展“工业上楼”可能面临的潜在问题，希望为全国产业空间发展转型提供思路参考。

概念：能“登高”生产的高标准厂房和工 业大厦

       通常来讲，“工业上楼”是将生产设备和生产过程迁移到高层厂房的新型产业空间载体。

       从深圳及各区对“工业上楼”的定义来看，“工业上楼”是建筑超过一定高度及满足相关规范和要求，能在高楼层中实现生产的高标准厂房和工业大厦。比如：《深圳市宝安区工业上楼工作指引（试行）》中将工业上楼定义为“建筑高度超过24米且不超过100米的高层厂房”。《深圳市光明区“工业上楼”建筑设计指南》中将工业上楼定义为“具备相近行业高通用性、高集约性的特点，符合国家通用建筑标准及消防、节能、环保等现行规范和政策要求，用地性质为普通工业用地（M1）或新型产业用地（M0）、容积率3.0或以上、高度24m以上、层数4层以上，配置工业电梯且集生产、研发、试验功能于一体的高标准厂房和工业大厦。”

特点：建筑要求高、产业链要求全

“工业上楼”相较于传统工业厂房主要表现出以下两方面特点：

       一是建筑特点，“工业上楼”项目在设计上与低层厂房和商务办公楼有着截然不同的特点，具体表现在建筑高度、层高、柱距、楼板承重、货运通道及抗震设计上，具体内容如下表所示。除此之外，“工业上楼”项目在防火疏散、设备管井、电压、强弱电、排污等设计上也比低层厂房项目难度更大，要求更高，因此工程造价一般较高。

表1：“工业上楼“建筑特点

来源：公开资料、南山所制图

       二是产业链特点，“工业上楼”项目能在1栋楼内聚集产业链相关的企业，对于产业链关键、核心、薄弱或缺失环节，重点鼓励对应产业企业进驻，真正实现“强链补链”发挥产业聚集效应。

案例：香港工业大厦、新加披堆叠式厂房

       “工业上楼”模式主要源自于先发国家和地区，为解决城市土地资源紧缺问题而对高层生产进行的探索。包括两种类型，一种是香港的工业大厦模式，一种是新加坡的堆叠式厂房模式。

香港模式

       20世纪50年代，香港轻工业快速发展，为解决土地资源紧缺与工业发展需求的矛盾，将低技术、劳动密集的手工业、轻工业搬上高楼，形成工业大厦。工业大厦的主导产业门类以服装、玩具、电子等轻型产业为主，例如新海怡广场，高达24层。香港的工业大厦模式普遍高达 20至30层，容积率超过 15。其优点在于产业集聚度高，土地利用效率高，但由于楼层较多，使物流组织难度增大，楼板荷载、柱距等空间限制对生产也有较大影响，产业适配性差。香港工业大厦以私人投资建设为主，极少量属于公有性质；另一个特征是产权分散，由于开发商将工业大厦分层、分单元销售，许多建筑产权分散在几十甚至上百个业主手中。

       在空间资源配置上，香港主要以市场调节为主。到上世纪70年代中期，香港用工成本和租金涨幅较大，成本优势不再，同时制造业转型升级失败，导致劳动密集型代工产业大量外迁。据香港发展局测算，从 1991年起，香港制造业所需厂房面积已经开始小于工业大厦存量面积，因此香港政府开始逐步放宽对工业大厦的使用限制，允许其改为办公、商业、零售等活动使用。为了使工业大厦得到合理利用，香港于2010年和2018年分别推出《香港工业建筑活化计划》和《香港工业建筑活化计划2.0》，虽然工业建筑再利用进程加快，但市场投机套利行为明显增加，因此实际效果并不好。

新加坡模式

       20世纪90年代，新加坡国土资源日渐紧缺，而制造业实力雄厚，是国民经济主要增长极。新加坡政府为稳住制造业，通过旗下全资国资企业——裕廊集团，探索“工业上楼”的规划与开发。由于产业相对偏重，新加坡主要发展堆叠式厂房，建筑楼层大部分为4-6层，少数达到9-10层，地块容积率一般为2.0至2.5，少有项目超过3.0。堆叠式厂房建筑设计规格较高，配套齐全，可实现中试生产制造、研发办公、物流仓储三大功能。新加坡堆叠式厂房的优势在于产业适配性较强，平面排布更集中，物流组织灵活，对生产限制小，因此大部分生产可实现上楼，如医疗器械、生物医药、通讯、媒体工业等。但堆叠式厂房建筑高度有限，容积率不高，因此产业集聚度低于工业大厦。

       在产业空间资源分配上，新加坡采取市场调节为主，国企干预为辅的方式。裕廊集团是新加坡土地管理局指定的产业空间的专门出让代理机构。对于裕廊建成的“工业上楼”产业空间，运营团队每周会将旗下可对外出租的厂房空间通过电子投标平台进行招租招标，竞标方式采取随时竞价、价高者得的方式。竞标完成后，裕廊集团会结合竞得企业的业务情况、经营情况以及该产业是否符合环境健康和污染控制要求等进行综合评估，最终确定企业是否满足入驻条件，如果评估不通过，企业的投标保证金会被退回，并将对应产业用房置于后期的投标周期中再次投标。

历程：萌芽、摸索、快速发展三阶段

       深圳“工业上楼”发展历程可分为三个阶段：一是2011-2017年的萌芽期；二是2018-2021年的摸索期；三是2022年至今的快速发展期。本部分拟从上述三个阶段的政策特点和代表项目出发，刻画深圳“工业上楼”的发展历程，提炼总结各阶段的发展特征与经验。要点如下：

阶段一（2011年-2017年）：政策空白，市场主导破开先例

       深圳“工业上楼”的发展起于市场自发。2011年，彼时“工业上楼”只是一个概念，缺乏明确的政策指导，同期，宝安区全至科技创新园启动改造，按照“厂房+写字楼”的复合标准建设了23层的摩天工厂，成为了国内第一个“工业上楼”项目。

       2014年初，深圳在新发布的《深圳市城市规划标准与准则》中率全国之先新增了“新型产业用地（M0）”门类。M0用地分属工业用地大类，但相较于传统工业用地，它的容积率更高（深圳给出的范围是4.0-6.0），土地开发强度更大。在功能上，M0用地融合研发、创意、设计、中试、无污染生产等创新型产业功能以及相关配套服务活动的用地，可以说是深圳探索“工业上楼”的规划前生。但从实践效果来看，M0用地更偏向于研发和办公用途，并非与高层工业和生产相关。同时由于缺乏对产业的引导，导致M0用地被大量的商业化开发，市场并未朝着“工业上楼”方向发展。

       典型案例——宝安区全至科技创新园。占地面积近3万平方米。2011年起由茅洲山工业园改造转型为全至科技创新园。为了满足“工业上楼”要求，园区按照“厂房+写字楼”复合标准建设23层，楼层高度增至99.8米，层高4.2米，荷载750公斤/平方米。为保障生产，大厦内设有8台载重1.6吨智能高速客梯，4台载重2吨和2台载重3吨的大型货梯，大型全天候卸货平台，高速电梯直达各楼层，实现人货分流；为生产制造预留排风通道；每个办公间实现智能网络百兆光纤入户，预留VRV空调机位，预装通讯信号放大器。全至科技创新园不仅提高了土地产出效率，实现了传统产业的转型升级，还充分展示了高层厂房“上下游”就是“上下楼”的示范效应，取得了较大成功。

阶段二（2018年-2021年）：政策探索，市场摸索发展

       从2018年开始，市级层面开始对“工改工”项目进行严格管制，发布了一系列政策使“工改工”项目回归发展制造业，严格实施产业监管，鼓励产业用地提容增效，但并没有直接发布“工业上楼”相关的政策规范。《深圳市2018年政府工作报告》中首次提到要着力保障产业空间，推广“工业上楼”。区级层面，宝安区、光明区先后发布“工业上楼”建筑设计指引，南山区也提出要探索“工业上楼”解决方案。此阶段区级政策旨在引导市场有序建设“工业上楼”项目，属于指导性文件，对建设目标、项目收益并未有提及。

       监管的加强，加上政策的引导，使这个阶段的“工改工”项目开始摸索着朝“工业上楼”方向发展，诞生了如银星科技园、卫光生命科学园等代表项目。

       典型案例——龙华区银星科技园。银星集团自2001年起开始建设运营的首个科技园区，占地50万㎡，运营面积约80万㎡。拥有国家级科技企业孵化器、市级众创空间、区级科技企业加速器，形成了“众创空间-孵化器-加速器-产业园区”的全生态产业孵化链，可满足企业孵化、成长加速、总部基地的生产、研发办公需求。园区重点布局生命健康、电子信息两大产业，打造专业化园区，建有约30万㎡的银星生命健康科技园。

阶段三（2022年-至今）：政策规范，国企主导蓬勃发展

       2022年11月16日，深圳举办“工业上楼”厂房空间建设签约仪式，提出未来每年将建设供应2000万平方米优质经济厂房，连续实施5年。自计划推出后，市委市政府以超常规力度和速度推动计划执行，政策层面，在2023年2月印发《深圳市“工业上楼”项目审批实施方案》，对深圳“工业上楼”项目的申报路径、租金和收益情况等做了明确要求。实施层面，为加快“工业上楼”项目建设步伐，深圳各区加大土地整备力度，目前全市共有72个“工业上楼”项目列入计划，其中50个项目位于20大先进制造业园区范围内。这个阶段的项目在政府督办、国企主导下，朝着为20大产业集群提供空间支撑的方向蓬勃发展，以南山智造（红花岭基地）、宝龙专精特新产业园、新能源汽车产业园为代表的诸多项目都极具创造性和深圳特色。

       典型案例——南山智造（红花岭基地）。以“折叠空间、多维产城”为设计理念，首创通过环形坡道+高架道路的模式实现有多个首层的高层项目，极大程度上解决了“工业上楼”落地过程中重型设备不易上楼、高层厂房货运效率低等问题。项目预计将为南山区先进制造业企业提供近100万㎡的高标准生产和生活空间，最大化满足智能制造等产业的生产需求及入驻企业的低楼层意愿。

       另一特色代表项目为龙岗宝龙专精特新产业园，是深圳首个“专精特新”专业园区项目，可分割销售给符合条件的优质企业；在建筑设计上充分考虑先进制造业企业不同产值规模和不同产业链环节对厂房的需求。为实现“工业上楼”，项目厂房采用退台式建筑设计。1-4层可以建设单层面积6000-10000平方米的大平层，可以布局半导体和集成电路的精加工生产线，或者5亿元以上大型企业的自动化生产线；5层以上单层面积3000-5000平方米，适合亿元级企业布局超净车间或无菌车间。

现状：政策逐渐完善、项目正在推进

政策支撑方面

       据资料显示，深圳当前已有政策与标准中，与“工业上楼”相关的共有4份，其中2份来自市里，1份来自宝安区，1份来自光明区；从政策约束力来看，3份属于指引性文件，1份属于指导性文件；从政策内容上来看，主要是对“工业上楼”项目产业引导、建筑设计及审批机制做相应规范和指引建议。

       从内容来看，对建设主体的政策要求是“国有企业带头参与，充分调动国有企业、民营企业等各方面的积极性”。实践中，2022年申报项目中也主要以国企为主；对经济收益的政策要求是“内部收益率不高于4.5%；自持厂房平均租金不高于35/平方米·月，租金年涨幅不超5%；对产业的要求是“要求符合“20+8”产业政策及20大先进制造业园区产业导向；要求引进产业类型与产业空间需求适配”；确立了“三审一签”的审批机制，即“项目需先后通过‘区政府—职能部门—市政府’三级联审，最后提请市政府主要领导审定、签批。根据实施路径分为城市更新类、提容或新供应用地类、土地整备类三种类型，审批流程各有不同。”

表2：深圳当前已有“工业上楼“政策与标准

来源：公开资料、南山所制图

项目规划方面

       自2022年11月深圳推出“工业上楼”计划后，目前全市已有72个项目列入规划建设中。

       在空间规模上，目前“工业上楼”项目规划列表中，共计有项目72个，用地面积854.8万平方米，总建筑面积3539.8万平方米，其中厂房面积2306.5万平方米，项目平均容积率4.2。项目建设强度普遍较高，经统计，72个项目中约有50个项目的容积率大于（含）4.0，小于3.0容积率的项目仅8个。这主要是因为深圳目前大部分“工业上楼”项目是来自于拆除重建，为了平衡项目经济收益，在规划层面不得不提高容积率。

       在区域分布上，目前规划的“工业上楼”项目主要集中在外围城区，宝安区和龙岗区申报项目规模位于全市前列，总供应厂房面积分别为612万平方米和598万平方米，约占全市总厂房面积的27%和26%。龙华区、坪山区、光明区、深汕特别合作区总供应厂房面积约825万平方米（在全市占比约36%）。南山及前海申报项目中厂房总面积约152万平方米，占全市总厂房面积比重不到7%。福田区和罗湖区暂无项目供应计划。

       在建设进度上，从目前已知的信息来看，2022年申报的“工业上楼”项目计划中，少量项目已竣工（主要位于深汕合作区），最晚完工时间为2031年12月。其中，计划在2025年底前完工的项目共38个，要2026年以后才能完工的项目共22个，其他未明确完工时间的项目约有7个。

问题：政策制度、时序计划和使用效率仍需重视

潜在问题一：目前面向企业用户角度的政策规范仍处于空缺状态。

       现有政策规范主要是从政府和建设主体的角度出发，对“工业上楼”项目如何建设、申报、实施审批及负责机制等进行规范。而面向企业用户层面，如何选房、签约及后续终止租赁、续租、转租等变更程序相关的途径、办事程序及约束条件等尚未有相应政策文件。在与政府互动交流平台上显示，“工业上楼”行动计划公开后，企业普遍提问“如何办理‘工业上楼’相关业务”“想要租赁和购买‘工业上楼’，应到哪里咨询”“企业如何申请入驻‘工业上楼’厂房”等，可以看出企业对此的关注度。

潜在问题二：空间资源供应时序与企业需求间存在时间差

       企业空间需求可定义为两类，一是现有需求，二是衍生需求。首先，在对深圳制造业企业外迁的调研中发现，产能扩张、现有空间不再续租、租金上涨等问题使部分企业当前迫切需要寻找新的产业空间，这可归于现有需求。其次，深圳“工业上楼”多数基于拆除重建进行，项目拆除迫使现有企业搬迁，如此造成的企业空间需求属于派生需求。但不论是哪种，空间资源交付与企业安置之间都存在需求匹配滞后或脱节的问题。目前多数“工业上楼”项目竣工时间在2026年以后，如何解决项目拆除和交付期间企业的安置问题，也是当前深圳发展“工业上楼”面临的潜在问题之一。

潜在问题三：产业用房原有配置流程能否适用1亿㎡的空间增量规模

       参照现有创新型产业用房配置流程，企业通过服务平台了解产业用房物业信息，并在平台上在线提交入驻申请及相关材料，经审查后，由产业用房管理单位根据创新型产业用房房源情况和企业的需求、资质等进行综合评估并拟定产业用房配置方案，与企业确定签约意向后，在平台公示无异议情况下组织线下签约。政策显示，流程上，审查需10个工作日，公示需5个工作日，而评估和配置方案制定的工作时间不能确定。按照深圳未来5年每年建设2000万平方米“工业上楼”产业空间的计划，深圳将新增约1亿平方米工业上楼空间，约是当前创新型产业用房规模的10倍。如果参考现有的配置流程，可以预见未来产业主管部门对“工业上楼”产业空间资源的分配压力将非常大。尤其是制造业企业普遍倾向于低楼层的产业空间，如何协调一栋楼内产业空间的配置，是主管单位不得不面临的问题。

潜在问题四：高楼层产业空间或面临吸引力不足的窘境

       在对深圳制造业企业外迁的调研中了解到，即使在层高、承重、货梯方面进行了优化，但高楼层产业空间仍难以满足很多制造业企业的要求。如某智能家居制造企业一条产线的设备重量基本在50吨左右，长度约20米，且运输易对零部件造成损耗，因此整体生产线都难上楼。又比如某电子装备检验检测企业，面对的产品是定制化的，无法预测产品体积和重量大小，高级别工业电梯也难以满足流通要求。从目前深圳“工业上楼”供应现状来看，大部分项目容积率在4.0以上，甚至到6.5，建筑高度普遍达到10层以上，但根据我们对生产企业的研究，企业最高上到10层左右，那未来10层以上的高楼层“工业上楼”产业空间能否满足制造业企业需求，也是有待思考的问题。